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   公益慈善动态

【中国公益研究院】校长谈丨中国扶贫攻坚战:社会里程碑与基本挑战

发布时间:2018-01-10

中国扶贫的成就举世皆知。自1980年代启动社会扶贫机制以来,中国已有超过7亿农村人口实现脱贫,占世界总人口的十分之一。进入2013年,习近平总书记明确提出“精准扶贫”的概念与要求。在中共十九大报告中,精准扶贫、精准脱贫进一步得到系统阐述,并成为中国脱贫攻坚的重大基本方略。近期,还有26个贫困县顺利通过国家专项评估检查,实现国内首次集中脱贫摘帽。

目前,中国政府正实施精准扶贫的巨大社会工程,这一政策已取得相当大的进展,是一项世界级的具有典范意义的扶贫行动。但截止2016年底,中国还有4300余万农村贫困人口,脱贫攻坚战仍面临一定挑战。

——北京师范大学中国公益研究院院长

  国际公益学院院长

王振耀

精准扶贫离不开中国经验

中国是世界上减贫人口最多的国家,也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。自十八大以来,中国已有6000多万贫困人口实现稳定脱贫,平均每年有1300多万人脱贫,贫困发生率从10.2%下降到4%以下。目前,全国已经有26个贫困县顺利通过国家专项评估检查,实现国内首次集中脱贫摘帽。这样的成就,受到国际社会的广泛关注和肯定。

中国在扶贫工作方面,立足国情,真抓实干,走出了一条具有中国特色的精准扶贫道路,离不开多年积累的丰富经验。

首先是将精准扶贫提上党和国家重大议事日程,确定了适合中国国情的精准扶贫战略。十九大进一步确定的战略目标是,重点攻克深度贫困地区脱贫任务,确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,做到脱真贫、真脱贫。

该目标明确了中国精准扶贫的重点区域、时间、标准和工作内容,适合中国现阶段的发展要求。应该说,经过多年扶贫工作,中国贫困地区已具备了多方面的脱贫条件。在此基础上,再经过几年的集中努力,十九大精准扶贫战略目标完全可以实现。

中国精准扶贫的另一项重要经验,是建立起更为系统化、操作性更强的扶贫领导体制与工作体制。中国政府在扶贫工作开展之初,就建立了国家级和省级贫困县标准,明确了管理体制。十九大报告也进一步明确中央统筹,省负总责,市县抓落实,动员全社会力量参与,党政一把手负总责,确立了精准扶贫领导体制和工作体制的基本格局。

在工作格局方面,中国确立了立体性、网络化的大扶贫布局,以各级政府为主导,建立东西部扶贫协作机制。北京、上海、浙江、江苏、广东等发达地区,均承担对口扶贫任务。精准扶贫还需各类社会组织参与,促成贫困地区社会的健康发展。这些都是在总结过去经验的基础上确立的。

此外,确立大扶贫格局,并建立投资机制保障也是宝贵经验之一。中国注重扶贫同扶志、扶智相结合,运用多种方式,从广阔的地域布局与产业结构、社会救助与社会福利制度建设等结合维度进行扶贫。

产业扶贫、教育扶贫与健康扶贫等政策,在扶贫布局中尤具特色。这些扶贫措施一旦与最低生活保障制度、医疗救助、新型农村合作医疗制度、教育福利、养老保险、高龄津贴、孤儿与残疾人生活保障制度建设等结合起来,将发挥极大的经济与社会效能。

其关键在于,中国扶贫既有中央财政预算的保障,也有地方与社会资金的动员。特别是最近几年,中央政府动员上万亿元的资金投入,打响精准扶贫攻坚战。

社会力量助力政府扶贫

扶贫需要社会力量的参与,同样是中国扶贫工作的重要经验之一。从1980年代开始的扶贫工作,尤其是对口扶贫,既是社会扶贫的生动体现,也带有很多的公益慈善要素。近年来,公益慈善组织开展各种形式的扶贫项目,引发社会持续关注,并促进社会大众参与扶贫行动,客观上成为民间参与的重要平台和纽带。

作为政府扶贫的帮手,公益慈善组织的突出作用首先表现在提高精准度,弥补政府体制的不足。政府行为必须要有统一标准,而落实标准往往从整体上解决问题。但许多贫困现象往往错综复杂,一个标准很难完全覆盖。

同时,政策落实往往需要一定时间周期和工作程序,而一些贫困现象有偶发性,如大病治疗的某些费用不在政府报销范围之内,有的灾祸突然发生,需要短期内进行紧急救助。解决这些问题,慈善组织往往更为有效。

其次,为解决不同类型的贫困问题,进行社会创新,创建社会企业与影响力投资方面,慈善组织作用更为突出。企业创新往往存在投资风险,可在金融市场中通过私募基金风投解决。社会创新也有类似风险,如大众一时难以理解的现代艺术,政府就更不可能投资。在发达国家,上述领域均由慈善组织进行探索,取得成功,再由政府买单。扶贫工作扶志、扶智,更需社会创新,慈善组织在其中大有可为。

在社会体系建设领域,慈善组织甚至可发挥主力军作用。这主要因为慈善组织多有广泛的社会网络,如果将其与贫困村庄建立联系,引入慈善项目,开展志愿服务,形成多种伙伴关系,相信会产生更为广泛而持久的社会支持系统。

同时,精准扶贫也为慈善组织带来新的发展机遇。《中华人民共和国慈善法》实施后,全社会慈善热情空前高涨,如何将其与精准扶贫对接转化,从而促成慈善行为的组织化、规模化,并具备有效解决社会问题的能力,是当前慈善工作的一大挑战。如通过参与精准扶贫,使慈善项目牢牢地植根于中国的乡村大地,中国的慈善组织完全有可能实现脱胎换骨式的升级,迅速提升自身能力,从而真正担负起政府与社会赋予的历史使命。

慈善组织要发挥出最大的社会作用,与政府形成良性的互动机制尤为重要。经过多年实践,政府与慈善组织的合作已具备不少好的经验,需要系统化总结。总体上,慈善组织应主动加入政府工作平台,选准优势项目,形成互补的结构性优势,从而发挥更大社会作用。

在公益慈善和商业密切融合的时代,中国精准扶贫同样为企业发展带来历史性机遇。在小微金融、治沙防沙、清洁能源、环境保护等多个领域,企业已实现与精准扶贫有效对接,并创造出举世瞩目的业绩。

总结各地的经验,企业在精准扶贫中可发挥多种作用,包括将解决社会问题与商业回报相结合的产业扶贫;参与贫困地区办学,资助贫困家庭子女上学,吸收贫困人口参与职业培训的教育扶贫;进行医疗救助,资助建立医院的医疗扶贫;以及企业与慈善组织结合,创新多种扶贫方式的社会创新扶贫等。

比较而言,企业扶贫还需进一步发展。若能引入影响力投资的先进经验,将企业扶贫与国家普惠金融和各项扶持政策结合,必将创造出世界企业扶贫的新模式。

脱贫攻坚三大难关待解

脱贫攻坚战越往后成本越高,难度越大。到2016年底,中国农村贫困人口还有4300多万人,距离实现2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫,仍面临三个难关。

首先是生产要素配置关。脱贫的基本标准是使贫困人口能够通过自身劳动致富,这恰恰是最困难的。如何按照市场经济的机制发现、调整并配置适合当地特色的基本生产要素,是一个相当复杂的系统工程,需要重新发现贫困地区经济、文化和社会的特殊优势,并注意培植出特殊的产业领域与产业链。

现在,不少地方把旅游业引入贫困乡村,有的地方推进“一村一品”行动,以中和农信为代表的小微金融服务已覆盖多个贫困县,许多大型企业与网络电商也加入扶贫行列,并与自身产业相结合。这些都要在与贫困户紧密对接上下功夫,需要体制与机制的多方面创新,是扶贫工作面临的一个较大挑战。

第二是生活条件提升关。许多地方开始改造破烂的农舍,改善贫困人口的生活条件,取得较大成就。但生活条件的改善是一项大的社会工程,需要深度理解当地文化生活习惯,以及配套的基础设施,并规范其建设标准与管理使用。在这些方面,许多城市的建设尚不理想,必将影响到贫困地区生活条件的改善。

第三是社会体系建设关。贫困地区往往是边远偏僻地区,交通不便,与外部世界缺乏密切的社会互动,社会体系相当封闭。如何实现贫困地区从封闭到与外部世界广泛联系与合作,是一项较大的社会培育工程。

汶川地震救灾时,实行一省对一县体制,不少省在对口县内再实行一市对一乡镇、一县对一村制,形成了广泛的社会网络,最终促成灾后恢复重建的奇迹。

如今,许多贫困地区也有一定的对口机制,但与之对口的往往是机关事业单位或国有企业,对口区域范围较大,社会组织参与较少,贫困村庄与外部社会建立纽带仍有较大挑战。

攻克上述难关,特别需要第三产业,尤其是社会服务业的发展。在扶贫行动中,以人为本的社会服务业往往可与城市形成互补,并发挥出贫困地区优势。比如,在贫困村庄建立起被农民称为“儿童福利主任”的儿童社工体系,已覆盖了中国120个村庄的7.4万余名儿童,其经验正在发达地区推广。

还可将改进贫困地区生活条件与提升生活技能结合起来。目前,全社会都需要工匠,许多细小的操作性工作却缺乏熟练工人,这类矛盾在城市尤为突出。如果培训贫困地区农民熟练掌握各类生活设施的建设技能,或促使更多贫困人口转化为高质量的工匠。

此外,也要发展社会企业,以拓展更广泛的社会渠道。当前国际社会兴起的社会企业浪潮,将社会问题看作商业机会,建立不以赢利为目的的企业。社会企业是建立社会纽带最为重要的载体,如果注意引进扶贫工作,或产生多方面的社会效益。

杜绝虚假脱贫仍需制度保障

精准扶贫需要公开透明。中央多次强调,要加强扶贫资金的阳光化管理,严防假脱贫、被脱贫、数字脱贫。这是针对个别地方出现的问题,而做出的重要要求。

中央的要求是实事求是的,即确保扶贫工作务实,脱贫过程扎实,脱贫结果真实。若要达到上述要求,首先要将中央关于治理体系现代化的要求真正落实到基层,建设不造假的体制,这就需要政府、村委会和公益慈善组织三方面共同参与。农村多年实行村民自治,作风不实的干部往往会在三年一届的直接选举中被淘汰,该机制应与政府的工作部署和慈善组织的参与有机结合。以农民为主体脱贫,就能避免被动脱贫。

其次,要健全数字标准指标体系。为避免个别地方为突出政绩,将扶贫指标逐级提高,层层加码,应把容易加码的数字指标不断改进。原则上,指标应具有可操作性,看得见、摸得着,可管理经常化,并与贫困人口的生活密切相关,就不容易造假。现在不少地方推进厕所管理升级,打扫时间及监督人员介入均有签字表格,类似经验应在扶贫管理中引入。

此外,要建立一套公开透明的机制,健全监督问责。国务院扶贫办曾要求,将全面从严治党的新要求贯彻到脱贫攻坚的全过程各环节,政府与社会监督力量合作,建立严格健全的监督问责机制。对于精准帮扶不落实、贫困退出不真实的,严肃批评教育,情节严重造成不良影响的,追究相关人员责任并予曝光。对搞数字脱贫、虚假脱贫和违纪违规动扶贫“奶酪”的,严惩不贷。

此前,中央会议也强调,要加强扶贫资金阳光化管理,集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪,对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的,要从严惩处。这些都从政策上保证扶贫资金得到有效使用和透明监督。

扶贫不是简单地给钱或兴办一些企业,其公开透明也不仅是简简单单的公开账目,而是一定要有后续评估和综合分析。这就需要健全考核与检查程序,避免扶贫效果不明显,资金使用不合理。

比如,可以通过人民代表、村民代表和慈善组织代表等社会力量的介入,参与扶贫项目的设计、管理和对话,再结合自上而下的行政监督,就能最大限度避免假脱贫现象。