《未成年人网络保护条例(征求意见稿)》解读
2022-05-17

《未成年人网络保护条例(征求意见稿)》依据《网络安全法》《未成年人保护法》《个人信息保护法》等法律,从网络素养培育、网络信息内容规范、个人信息保护、网络沉迷防治等方面细化未成年人网络保护规定,以营造健康、文明、有序的网络环境。


2022年3月14日,国家网信办公布《未成年人网络保护条例(征求意见稿)》(以下简称《条例(意见稿)》),向社会公开征求意见。早在2016年,国家网信办就曾起草过《未成年人网络保护条例(征求意见稿)》,并向国务院法制办公室报送了《未成年人网络保护条例(送审稿)》,于2017年1月向社会公开征求意见。2018年10月,共青团中央维护青少年权益部等部门就《条例(送审稿)》组织专家研讨交流和修改。[1]2020年《民法典》[2]颁布并于翌年实施,同时《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》作了重大修订,2021年《个人信息保护法》《家庭教育促进法》先后颁行,以上述法律为依据,2022年,国家网信办会同司法部,重新起草了《条例(意见稿)》,并再次向社会公众征求意见。


《条例(意见稿)》制定背景


近年来,随着互联网的普及应用,特别是移动互联网迅速发展,越来越多的未成年人开始接触和使用互联网。但同时未成年人也在受到网上违法和不良信息的影响,遭遇网络安全、网络暴力、个人信息泄露、网络沉迷等危害其身心健康发展的情况。为切实保护未成年人网络权益,落实党中央、国务院对未成年人网络保护工作的高度重视,2020年,《未成年人网络保护条例》被国务院列入立法规划,为拟制定行政法规之一,由国家网信办负责起草。[3]此次向全社会征求意见,即是立法程序中必要环节之一。


《条例(意见稿)》与《未成年人保护法》等相关法律衔接


国务院根据宪法和法律制定行政法规。按照《立法法》规定,《条例(意见稿)》的内容属于“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项”(第六十五条)。其内容根据以上各部上位法律,较数年前的文稿作了重新修订,扩充近一倍,现共七章六十七条,结构也更加合理。



《条例(意见稿)》与《未成年人保护法》“网络保护”专章一脉相承,规定国家网信部门负责统筹协调未成年人网络保护工作(第三条)、新闻媒体应当保护未成年人权益(第十条)、网络素养纳入学校教育(第十三条)、网络直播服务提供者、个人信息服务提供者实行身份验证(第三十三条)等。此外,《条例(意见稿)》新增加“网络素养培养”专章,强调数字社会的文明建设是国家、社会、学校和家庭的共同责任,包括将网络素养教育纳入学校素质教育内容;制订未成年人网络素养测评指标;改善未成年人上网条件,通过配备指导教师或者政府购买服务等方式提供优质网络素养教育课程等措施。



新增加的“个人信息保护”专章,是对《个人信息保护法》《未成年人保护法》关于个人信息保护相关规定的落实。《个人信息保护法》规定不满十四周岁未成年人的个人信息属于敏感个人信息(第二十八条),个人信息处理者处理不满十四周岁未成年人个人信息的,应当制定专门的个人信息处理规则(第三十一条)。这些规定在《条例(意见稿)》中都得到具体的细化。

《条例(意见稿)》主要内容解读


(一)确立“最有利于未成年人”的保护原则,实行社会共治。《条例(意见稿)》第二条提出,坚持最有利于未成年人的原则,以社会主义核心价值观为引领,适应未成年人身心健康发展和网络空间规律,实行社会共治。



“最有利于未成年人”原则,是联合国《儿童权利公约》所规定的“儿童利益最大化原则”在我国的本土化表达,已在《未成年人保护法》中得到确立。该原则蕴涵了未成年人利益优先和未成年人最大利益等理念[4],要求涉及未成年人的事项,应当给予未成年人特殊、优先保护;尊重未成年人人格尊严;保护未成年人隐私权和个人信息;适应未成年人身心健康发展的规律和特点;听取未成年人的意见;保护与教育相结合。


社会共治,是国家、社会、学校各方努力的合力。《条例(意见稿)》分别对社会各方规定了具体的职责和义务。国家网信部门负责统筹协调未成年人网络保护工作,国家新闻出版部门和国务院教育、电信、公安、民政、文化和旅游、卫生健康、市场监督管理、广播电视等有关部门依据各自职责做好相关未成年人网络保护工作(第三条)。共青团、妇联、工会、残联、关工委、青联、学联、少先队以及其他人民团体、有关社会组织、基层群众性自治组织,应当协助有关部门做好未成年人网络保护工作,维护未成年人在网络空间的合法权益(第四条)。家庭、学校和其他教育机构应当教育引导未成年人合理使用网络(第五条)。网络产品和服务提供者、个人信息处理者、智能终端产品制造者和销售者应当履行未成年人网络保护义务,承担社会责任(第六条)。网络相关行业组织应当加强行业自律,加强对未成年人的网络保护。(第九条)


(二)未成年人网络保护机制得到全面建立。针对网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交等未成年人使用频繁的产品,《条例(意见稿)》从多个方面保护未成年人合法权益,使之免受网络侵害。


第一,多方采取措施防治网络沉迷。针对未成年人网络沉迷和游戏过度消费问题,国家主管部门近年来不断加大治理力度,推动网络游戏行业更加规范。在此基础上,《条例(意见稿)》明确平台在防沉迷方面的具体责任义务。首先,建立健全制度机制。网络产品和服务提供者应当主动作为,建立健全防沉迷制度。不得向未成年人提供诱导其沉迷的产品和服务。主动核查相关网络产品,及时修改可能造成未成年人沉迷的内容、功能或者规则,此外,需定期向社会公布防沉迷工作情况,接受社会监督(第四十九条)。完善网络游戏实名制规定,落实适龄提示标准规范,对游戏产品进行分类,并在用户下载、注册、登录界面等位置显著提示(第五十四条)。其次,设置保护模式及功能。网络产品和服务提供者应当设置青少年模式,在使用时段、时长、功能和内容等方面按照国家有关规定和标准提供服务,并为监护人履行监护职责提供时间管理、权限管理、消费管理等功能(第五十条)。再次,积极采取预防机制。防范和抵制流量至上等不良价值倾向,不得设置以应援集资、投票打榜、刷量控评等为主题的社区、群组,更不得诱导未成年人参与这些网络活动(五十二条)。对于网络消费,明确规定,要合理限制未成年人的单次消费数额和单日累计消费数额,不得向未成年人提供与其民事行为能力不符的付费服务(第五十一条)。


第二,加强未成年人信息保护。2016年的《未成年人网络保护条例(草案征求意见稿)》中仅对未成年人个人信息保护提出几点简要要求,主要聚焦于企业应合理收集未成年人个人信息。而近年来相关法律对个人信息保护提出更高要求。2021年11月1日起正式施行的《个人信息保护法》,明确规定不满十四周岁未成年人的个人信息为敏感信息,标志着个人信息迎来强监管时代。


本次出台的征求意见稿特别针对未成年人个人信息保护设立了专章,各项要求的颗粒度进一步细化。从微观方面看,此次征求意见稿与《个人信息保护法》形成呼应,填补了部分制度空白,如《个人信息保护法》第三十一条第二款规定,“个人信息处理者处理不满十四周岁未成年人个人信息的,应当制定专门的个人信息处理规则”,对处理未成年人的个人信息进行了初步要求。《条例(意见稿)》对各个监护人、信息处理者、网络平台等都做了细致的规定。首先,个人信息处理者处理不满十四周岁未成年人个人信息的,除需取得未成年人本人同意外,还需取得未成年人监护人同意。并且处理目的、处理方式和处理的个人信息种类发生变更的,应当依法重新取得同意(第三十五条)。其次,个人信息处理者处理未成年人敏感个人信息,应当具有特定的目的和充分的必要性,并采取严格保护措施;在事前进行个人信息保护影响评估并对处理情况进行记录,且该记录至少保存三年;依法告知处理敏感个人信息的必要性以及对个人权益的影响并取得单独同意(第三十七条)。

再次,网络服务提供者如果发现未成年人私密信息或者未成年人通过网络发布的个人信息中涉及私密信息的,应当及时提示,并采取停止传输等必要保护措施,防止信息扩散(第四十三条)。这些具体规定与《个人信息保护法》的相关规定形成合力。


第三,坚决抵制网络欺凌与违法及不良信息。通过网络以文字、图片、音视频等形式,对未成年人实施侮辱、诽谤、威胁或者恶意损害形象等行为,均属于网络欺凌。根据《未成年人保护法》第七十七条,《条例(意见稿)》要求,禁止对未成年人实施网络欺凌行为,网络产品和服务提供者应当设置便利未成年人及其监护人保全遭受网络欺凌证据、行使通知权利的功能、渠道。遭受网络欺凌的未成年人及其监护人有权通知网络产品和服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接、限制账号功能、关闭账号等必要措施。网络产品和服务提供者接到通知后,应当及时采取必要措施予以制止,防止信息扩散(第二十七条)。限制账号功能、关闭账号等措施,补充了《未成年人保护法》中的救济手段,赋予网络平台关闭账号等治理措施能够在最短时间内避免网络欺凌事件造成更广泛传播,及时避免未成年人的个人隐私和信息在更大范围内泄露。


(三)强化家庭责任。家庭是未成年人上网的主要场所,家长对未成年人上网的引导和管理方式直接影响着未成年人的上网行为和习惯。因此《条例(意见稿)》具体落实《家庭教育促进法》和《未成年人保护法》中规定的家庭和家长的责任,要求家长或其他监护人提高自身网络素养,从而加强对未成年人使用网络行为的教育、示范、引导和监督(第十七条)。培养青少年良好的网络素养,家长群体需要当好先行者,正确履行监护职责,教育引导未成年人增强网络空间权利保护意识,帮助未成年人提升网络素养,有意识地增加亲子共屏时间。


(四)对智能设备终端产品做出专门规定。5G、人工智能、物联网等技术的发展,促进了各类新型智能终端在未成年网民中迅速普及。随着智能设备等相关产业日趋成熟以及5G网络逐渐铺开,智能手表、智能台灯等新型智能设备在未成年人中迅速普及,这也使得未成年人的隐私安全保护更加复杂。


《条例(意见稿)》将智能终端产品制造者和销售者,与网络产品和服务提供者、个人信息处理者一同列入责任主体,要求其履行未成年人网络保护义务,承担社会责任(第六条、第七条)。同时,智能终端产品应当具有一些特定功能,如识别违法信息及其他可能影响未成年人身心健康的信息,便于保护未成年人个人信息、预防沉迷网络,便于监护人监护等。此外,未成年人使用的智能终端产品,还需要安装未成年人上网保护软件,该软件可以出厂前由产品制造者安装,也可以出厂后安装,但产品制造者或者销售者应采用显著方式告知用户安装渠道和方法(第十九条)。对学生带入学校的智能终端产品,学校有责任依法进行规范管理(第十六条)。


(五)加大罚款数额,问责政府部门,对网络产品和服务者实施“双罚制”与“竞业禁止”。《个人信息保护法》《未成年人保护法》对侵害未成年人权益行为的法律责任都作了更加严格的规定,《条例(意见稿)》所规定的罚则与2016年的草稿相比明显加重,与前述法律保持一致。


网络产品和服务提供者违反《条例(意见稿)》相关规定,存在拒不改正或者情节严重的一些违法行为,违法所得100万元以上的,除面临停产停业或者吊销营业执照、吊销相关许可证外,还可能被并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款,那么罚款可高达数千万元(第六十一条、第六十三条),一些违法行为或可能面临并处5000万元以下或者上一年度营业额百分之五以下罚款(第六十二条)。


除高额罚款外,“受到关闭网站、吊销相关业务许可证或者吊销营业执照处罚的,五年内不得重新申请相关许可,其直接负责的主管人员和其他直接责任人员五年内不得从事同类网络产品和服务业务”(第六十四条)。该做法是沿用了互联网平台监管中常见的既对单位判处罚金,又对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚的“双罚制”,同时又引入“竞业禁止”规定。


此外,根据《个人信息保护法》对政府部门和负责人员追责机制(第六十八条),《条例(意见稿)》同样规定了对政府部门及直接负责的主管人员和其他责任人员问责机制,“地方各级人民政府和县级以上有关部门违反本条例规定,不履行未成年人网络保护职责的,由其上级机关责令改正;拒不改正或者情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”(第五十七条)。问责机制使未成年人网络权益保护的链条更加完整,对所有责任主体一视同仁,彰显法律公平。


《未成年人网络保护条例》已纳入今年国务院的立法规划。根据《立法法》第六十七条等规定,《条例(意见稿)》经过修订,再次征求社会公众意见,并开始进入立法程序,这是我国积极践行未成年人网络保护的最好诠释。


参考文献:


[1]胡发清.《未成年人网络保护条例(修改稿)》座谈会在京召开[J].预防青少年犯罪研究,2018(5):1.

[2]本文法律名称按照习惯省略国号.

[3]中国政务网.国务院2020年立法工作计划公布 拟制定、修订未成年人网络保护条例[EB/OL].http://zw.china.com.cn/2020-07/09/content_76253723.html,2020-07-09.

[4]郭开元.论《民法典》与最有利于未成年人原则[J].中国青年社会科学,2021,40(1):118-125.


作者为中国传媒大学法律系副研究员,文章刊于《青年记者》2022年第9期